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2016年中央一號文件《中共中央國務院關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》1月27日發(fā)布，這是我國第18個以“三農(nóng)”為主題的一號文件，也是自2004年以來中央一號文件連續(xù)第13此聚焦“三農(nóng)”。
文件中多次提及相關水利工作，尤其是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，對高效節(jié)水農(nóng)業(yè)有重要影響。那么，我國高效節(jié)水農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀如何？怎樣進一步加快高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從而進一步推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展？帶著這些問題，本期我們邀請中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所姜文來研究員，請他談談自己的看法。

一、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展對高效節(jié)水提出了新要求
中國水利報現(xiàn)代水利周刊：農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展對高效節(jié)水農(nóng)業(yè)有什么影響？
姜文來：《中共中央國務院關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》2016年1月27日發(fā)布，這是2016年《中央一號文件》?！吨醒胍惶栁募愤B續(xù)13年聚焦“三農(nóng)”，今年《中央一號文件》首次明確提出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，指出：“推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須確立發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)就是保護三農(nóng)生態(tài)的觀念，加快形成資源利用高效、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、產(chǎn)地環(huán)境良好、產(chǎn)品質量安全的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。”農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展對高效節(jié)水農(nóng)業(yè)具有重要影響，為高效節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了新的要求。
所謂的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，簡單地說農(nóng)業(yè)的發(fā)展不是以犧牲環(huán)境為代價，同時滿足農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出高效、質量安全的新型農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，它與綠色農(nóng)業(yè)既相互聯(lián)系，同時又有區(qū)別。綠色農(nóng)業(yè)是以生產(chǎn)并加工銷售綠色食品為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，通常圍繞“三品”即無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機食品為中心生產(chǎn)和經(jīng)營?？陀^地講，我國農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展并非剛剛起步，而是有了一定的發(fā)展基礎，并且發(fā)展勢頭較好，但不可否認，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和機遇，這些機遇和挑戰(zhàn)對高效節(jié)水農(nóng)業(yè)產(chǎn)生不同的重要影響。主要挑戰(zhàn)包括：一是主要農(nóng)產(chǎn)品缺乏競爭力， 目前我國主要農(nóng)產(chǎn)品的價格與配額內(nèi)國外農(nóng)產(chǎn)品價格相差無幾，個別農(nóng)產(chǎn)品價格甚至偏高，農(nóng)產(chǎn)品價格優(yōu)勢靠關稅來保障，隨著世界經(jīng)濟一體化進程加快，依靠關稅支撐農(nóng)產(chǎn)品競爭力的潛力越來越小，面對國際農(nóng)產(chǎn)品競爭的壓力和我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的逐步升高，主要農(nóng)產(chǎn)品競爭力越來越弱，在農(nóng)業(yè)不賺錢的大背景條件下，開展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)缺乏原動力支撐。二是水土資源剛性約束越來越強，農(nóng)業(yè)發(fā)展需要水土資源的支撐，農(nóng)業(yè)發(fā)展所依賴的水土資源剛性約束越來越強，水土資源短缺，水土資源污染嚴重制約著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，短缺的水資源呼喚高效節(jié)水農(nóng)業(yè)技術的實施，高效節(jié)水農(nóng)業(yè)是解決水資源短缺的重要手段，大形勢對高效節(jié)水農(nóng)業(yè)有利。三是生態(tài)文明建設對農(nóng)業(yè)提出新要求，生態(tài)文明建設對農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了新要求，對節(jié)水、節(jié)能、節(jié)地、節(jié)肥、節(jié)藥等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術提出了更高的要求，現(xiàn)實的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術和生態(tài)文明要求還有一定的距離，其成本、技術等適應性還不能完全滿足要求，高效節(jié)水農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)實現(xiàn)生態(tài)文明的重要路徑，為農(nóng)業(yè)生態(tài)文明提供重要抓手。
盡管農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，但也面臨著前所未有的新機遇，主要表現(xiàn)在：一是國家支持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。 2015年10月29日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，是今后5年發(fā)展遵循的理念，為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供了新的動力，2016年《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》進一步明確提出“加強資源保護和生態(tài)修復，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展需要高效節(jié)水農(nóng)業(yè)等農(nóng)田水利的支撐，這為高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了政策支持。二是我國農(nóng)業(yè)直接補貼接近天花板，WTO貿(mào)易允許農(nóng)業(yè)直接補貼，發(fā)達國家可以補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的5%，發(fā)展中國家可以補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的10%，但是中國在最后談判的結果是補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%，目前我們的農(nóng)業(yè)直接補貼接近這個數(shù)值，下一步的農(nóng)業(yè)補貼除了調(diào)整農(nóng)業(yè)直接補貼的結構之外，重點是利用農(nóng)田水利等為“綠箱”政策支持的有利條件，大力發(fā)展農(nóng)田水利，這為高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了空間，也為高效節(jié)水農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)提供一定的資金保障。

二、高效節(jié)水農(nóng)業(yè)任重道遠
中國水利報現(xiàn)代水利周刊：請問我國高效節(jié)水農(nóng)業(yè)取得了哪些成就，存在哪些問題？
姜文來：推動高效節(jié)水農(nóng)業(yè)是水利對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的最大貢獻。近年來，我國高度重視高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工作，多年來《中央一號文件》將高效節(jié)水農(nóng)業(yè)作為一項重要內(nèi)容加以推進，特別是2011年中共中央國務院出臺的《關于加快水利改革發(fā)展的決定》，是中央首個關于水利的專門決定，對水利進行了科學戰(zhàn)略定位，提出了突出加強農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設、全面加快水利基礎設施建設、建立水利投入穩(wěn)定增長機制、實行最嚴格的水資源管理制度、不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制等途徑，進一步促進了高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工作。2012年12月國務院出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，進一步提出了“加強用水效率控制紅線管理，全面推進節(jié)水型社會建設，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水力度，完善和落實節(jié)水灌溉的產(chǎn)業(yè)支持、技術服務、財政補貼等政策措施，大力發(fā)展管道輸水、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉。2014年習近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力” 十六字重要治水思路，賦予了新時期治水的新內(nèi)涵、新要求、新任務，其將節(jié)水放在突出的位置，節(jié)水的戰(zhàn)略地位更加凸顯，高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的推動力進一步加大，高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工作得到了迅速的發(fā)展，取得了顯著成就，“十二五”期間，東北節(jié)水增糧、西北節(jié)水增效、華北節(jié)水壓采、南方節(jié)水減排等區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水農(nóng)業(yè)灌溉，發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積1.2億畝。此外，在灌區(qū)改造和新建方面成就非凡，對344處大型灌區(qū)、637處重點中型灌區(qū)和184處大型灌排泵站更新改造，新建東北三江平原等24處大型灌區(qū)，新增農(nóng)田有效灌溉面積7500萬畝、改善灌溉面積2.8億畝。近年來，農(nóng)業(yè)用水效率得到了很大提高，全國灌溉用水有效利用系數(shù)平均值由2010年的0.50提高到2014年的0.53，提升了6%，每年提升了1.5%，這是一個了不起的成就，說明我國農(nóng)業(yè)高效節(jié)水水平有了不小的進步。
盡管我國農(nóng)業(yè)高效用水取得了顯著成就，但和國外先進水平（0.7—0.8）相比相差很大，和國內(nèi)最先進的上海和北京相比（2014年上海市灌溉用水有效利用系數(shù)為0.73，北京為0.70）也有不小的差距，我國高效節(jié)水農(nóng)業(yè)還有很大的改善空間。我國農(nóng)業(yè)高效用水存在的主要問題包括：一是部分地區(qū)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)“接地氣”不足，高效節(jié)水農(nóng)業(yè)除了要考慮當?shù)貧夂颉⑺恋壬鐣蛩赝?，必須充分考慮實施地區(qū)種植習慣、灌溉理念和群眾的文化水平，充分與當?shù)厝罕娦枨笙嘟Y合，是群眾想要的，不是政府壓任務分配下去的，高效節(jié)水農(nóng)業(yè)需要在“接地氣”上下大工夫，實現(xiàn)由政府給到群眾要的轉變；二是高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程質量有待于進一步提升，由于工程設計重視不足、專業(yè)人員缺乏和監(jiān)督不到位，導致部分高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程質量不高，影響工程的可持續(xù)運行；三是高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程配件產(chǎn)品質量不高，2016年1月14日，國家質檢總局在其官方網(wǎng)站公布了高效節(jié)水農(nóng)業(yè)中滴灌帶產(chǎn)品質量國家監(jiān)督抽查結果，共抽查了13個?。ㄊ校?0家企業(yè)生產(chǎn)的70批次滴灌帶產(chǎn)品，抽查產(chǎn)品合格率僅為67.1%，有32.9%的產(chǎn)品不合格，質量問題主要集中在炭黑含量、拉伸性能/耐拉拔性能、流量均勻度不合格，這些質量問題可導致滴灌帶老化破裂加劇，既增加用戶灌溉成本，也為推廣高效節(jié)水農(nóng)業(yè)蒙上了陰影；四是高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程后期管理維護跟不上，由于高效節(jié)水農(nóng)業(yè)投資的限制，缺乏后期管理資金或者資金到位不及時，導致高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程后期管理滯后，部分高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程甚至只用一年，難以持續(xù)發(fā)揮作用，令投入大量資金的高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程成為“擺設”，群眾不滿意，也影響高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程聲譽。

三、推動高效節(jié)水農(nóng)業(yè)再上一個新臺階的五大措施
中國水利報現(xiàn)代水利周刊：請問如何進一步推動高效節(jié)水農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展
姜文來：高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程是一項戰(zhàn)略性工程，對于提高我國農(nóng)業(yè)用水效率具有重要的推動作用，無論從我國水資源供需狀況，還是從支撐農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展角度來看，都具有必要性。為了進一步推動高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程上一個臺階，提出以下5點建議：
一是開展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)供給側結構性改革。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出了供給側結構性改革的思路，這個思路也適用于高效節(jié)水農(nóng)業(yè)領域。高效節(jié)水農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，取決于高效節(jié)水農(nóng)業(yè)供給與需求的平衡，除了供給側持續(xù)推進之外，重要的是需求側有持續(xù)的需求。目前我國高效節(jié)水農(nóng)業(yè)供給與需求不十分匹配，需求側需要的成本低、管理方便、操作簡單的“傻瓜式”高效節(jié)水農(nóng)業(yè)技術供給不足，高效節(jié)水農(nóng)業(yè)部分地區(qū)供給具有一定的“強制性”，需求側接受意愿不強，部分地區(qū)甚至抵觸情緒較強，供需不“對縫”現(xiàn)象較普遍。深入分析高效節(jié)水農(nóng)業(yè)需求側，掌握其需求的意愿、技術、經(jīng)濟、操作性等多方面的需求，根據(jù)這種需求對高效節(jié)水農(nóng)業(yè)供給側進行結構性改革，找出政策等激勵措施刺激需求，使高效節(jié)水農(nóng)業(yè)供給與需求高度契合，對高效節(jié)水農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展至關重要。
二是進一步明確落實高效節(jié)水農(nóng)業(yè)投資與維護主體。將高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程維護與建設同等重視，落實維護與投資主體。高效節(jié)水農(nóng)業(yè)需要大量的投資，其維護運行也需要一定資金，明確高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程投資和運行維護管理投資非常重要。高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程是支撐農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的基礎性工程，關系到國家糧食安全和生態(tài)安全，將高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程作為重要工程納入農(nóng)業(yè)基礎工程，像城市自來水工程那樣作為公益性工程是今后發(fā)展的方向。從實踐的角度來看，盡管目前我國高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程投資的主體是國家和地方政府，但從法治的角度來看，并沒有相應的法律法規(guī)對其進行對其進行規(guī)范，明確責任、義務、投資方向、投資比例等，制定相應的法律法規(guī)實屬必要。高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程維護管理是持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，進一步明確高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程維護管理的主體，將高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程維護資金落實到位，對其維護管理進行績效考核。落實維護管理責任和義務非常重要。要徹底改變長期以來形成的重建設輕管理的客觀現(xiàn)象，對于高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程建設和維護管理具有特別重要的意義。
三是采取綜合措施推進高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程。事實表明，如果不采取綜合措施，只就高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程論高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程，工程難以持續(xù)發(fā)展下去，也難以發(fā)揮引領高效作用。下一步推動高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工作，應該采取綜合措施協(xié)同推進，共同提升農(nóng)業(yè)用水效率。高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程應該借鑒2014年農(nóng)業(yè)水價綜合改革模式進行整體推進。2014年在全國80個試點縣進行農(nóng)業(yè)水價綜合改革，試點任務明晰農(nóng)業(yè)初始水權、建立合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制、建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制、加強農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設、推進農(nóng)田水利工程管理體制改革、推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水措施、加強宣傳引導、加強資金使用管理、建立工作機制等，經(jīng)過1年多的試點，取得了一定的經(jīng)驗，試點區(qū)農(nóng)業(yè)用水效率得到了很大的提升。當然農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點還有一定不盡如意的地方，需要進一步改進，但其采取綜合性的措施推進農(nóng)業(yè)水價改革模式確實值得借鑒，特別是對推進高效節(jié)水農(nóng)業(yè)更具有特別借鑒指導意義。
四是高度重視并推進旱作高效節(jié)水農(nóng)業(yè)。高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，不僅僅指高效節(jié)水灌溉，也包括高效節(jié)水旱作。盡管我國灌溉耕地提供了70%左右的糧食，但仍然有30%左右的糧食需要旱作耕地來提供。隨著我國灌溉耕地面積不斷擴展，灌溉耕地發(fā)展?jié)摿Φ玫匠浞滞诰颍底鞲馗咝Ч?jié)水農(nóng)業(yè)的地位更加凸顯。在大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉的同時，充分挖掘旱作耕地的高效節(jié)水的潛力，重視并發(fā)展旱作高效節(jié)水農(nóng)業(yè)具有戰(zhàn)略地位。旱作耕地區(qū)一般經(jīng)濟發(fā)展比較落后，旱作耕地承擔了農(nóng)民就業(yè)、提高農(nóng)民收入、保護生態(tài)環(huán)境、維護社會穩(wěn)定等多重任務和功能，在旱作耕地區(qū)開展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)具有投資小、見效快、經(jīng)濟效益高、社會效益大等優(yōu)點，在推動高效節(jié)水灌溉的同時，重視并推進旱作高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程，加大投資力度是非常必要的。
五是做好休耕地高效節(jié)水農(nóng)業(yè)相關研究。習近平主席在“關于《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明”中提出了關于探索實行耕地輪作休耕制度試點?；诟亻_發(fā)利用強度大、地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾以及國內(nèi)外市場糧價倒掛明顯、國內(nèi)糧食庫存增加較多，倉儲補貼負擔較重等國內(nèi)外諸多因素考慮，重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展耕地輪作休耕制度試點工作。為了配合這項工作，建議對這些地區(qū)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)如何持續(xù)發(fā)展進行專題研究，并提出政策性建議供決策參考。研究主要內(nèi)容包括：休耕輪作區(qū)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、休耕輪作區(qū)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、休耕輪作區(qū)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程維護模式、休耕輪作區(qū)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)工程與維護運行投資、休耕輪作區(qū)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)相關政策法規(guī)等。